Une réflexion sur l'évaluation du risque pays en matière de blanchiment de capitaux, de fraude fiscale, de financement du terrorisme et de financement de la prolifération
L'évaluation du risque pays est devenue l'un des fondements de l'approche fondée sur les risques en matière de LBC/FT/FP. Elle est présente dans les Recommandations du GAFI, la législation européenne et luxembourgeoise et, de plus en plus, dans le futur cadre européen de lutte contre le blanchiment de capitaux.
Pourtant, toute personne ayant déjà conçu une méthodologie d'évaluation du risque pays constate rapidement que le cadre juridique apporte peu d'indications sur la manière de conduire cet exercice.
Il identifie des facteurs de risque géographiques, renvoie à des sources d'information crédibles et impose, dans certaines situations, la mise en œuvre de mesures renforcées. En revanche, il ne prescrit ni modèle universel de notation, ni méthode de pondération, ni liste exhaustive d'indicateurs.
Dès lors, deux établissements soumis au même cadre juridique peuvent légitimement parvenir à des conclusions différentes concernant une même juridiction.
Il ne s'agit pas nécessairement d'une faiblesse du dispositif.
C'est la conséquence naturelle de l'approche fondée sur les risques, dans laquelle le jugement professionnel demeure un élément essentiel de l'évaluation.
Cet article n'a donc pas pour objectif de présenter la « bonne » méthodologie d'évaluation du risque pays. Il propose plutôt une réflexion sur le cadre juridique actuel et les principales sources d'information mises à la disposition des professionnels, tout en soulevant plusieurs questions méthodologiques que chaque établissement est libre d'appréhender selon sa propre approche.
Il n'existe peut-être pas de méthodologie universellement correcte. Il existe en revanche des méthodologies cohérentes, transparentes et capables d'expliquer pourquoi une conclusion donnée a été retenue.
1. Qu'attend réellement le cadre juridique ?
Le point de départ n'est pas un classement des pays. C'est l'approche fondée sur les risques.
La Recommandation 1 du GAFI impose aux professionnels d'identifier, d'évaluer et de comprendre leurs risques de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme, ainsi que de mettre en œuvre des mesures proportionnées à ces risques. Depuis l'élargissement des Standards du GAFI au financement de la prolifération, les établissements sont également tenus de prendre en compte ce risque dans les conditions prévues par les Recommandations.
La Recommandation 19 traite plus spécifiquement des pays présentant un risque élevé. Elle prévoit la mise en œuvre de mesures de vigilance renforcées lorsque cela est approprié et autorise les juridictions à appliquer des contre-mesures dans les situations les plus graves.
Le dispositif du GAFI distingue ainsi l'évaluation générale du risque géographique de l'identification publique des juridictions soumises à une surveillance renforcée (Increased Monitoring) ou faisant l'objet d'un appel à l'action (Call for Action). Si ces listes publiques constituent des références importantes dans toute méthodologie d'évaluation du risque pays, elles ne doivent pas être considérées comme des mesures exhaustives du risque géographique.
La législation luxembourgeoise s'inscrit dans la même logique.
Plutôt que d'imposer un classement des pays, elle exige que le risque géographique soit pris en compte comme l'un des éléments de l'évaluation globale des risques de BC/FT. Un pays à haut risque comprend les juridictions identifiées par l'Union européenne, celles désignées par le GAFI comme présentant un risque accru, mais également toute autre juridiction que le professionnel estime présenter un risque plus élevé au regard des facteurs de risque géographiques énumérés à l'annexe IV.
Il est important de souligner que ni le dispositif du GAFI ni la législation luxembourgeoise ne prescrivent une méthodologie unique d'évaluation du risque pays.
Le cadre juridique nous indique ce qui doit être pris en considération.
Il ne nous dit pas comment les informations disponibles doivent être interprétées, pondérées ou combinées.
Cet espace est volontairement laissé à l'appréciation et au jugement professionnel.
2. Perspective : quelles évolutions avec l'AMLR ?
Le nouveau règlement européen en matière de LBC/FT (AMLR) préserve, dans une large mesure, les principes du cadre actuel, tout en renforçant l'harmonisation au sein de l'Union européenne.
Son annexe III continue d'identifier plusieurs facteurs de risque géographiques élevés, parmi lesquels figurent notamment :
- les pays présentant des défaillances stratégiques dans leur dispositif de LBC/FT ;
- les pays caractérisés par un niveau élevé de corruption ou d'autres formes de criminalité ;
- les juridictions faisant l'objet de sanctions, d'embargos ou de mesures similaires ;
- les pays apportant un soutien ou un financement à des activités terroristes ;
- les juridictions dont le manque de transparence ou d'autres caractéristiques sont susceptibles de favoriser l'opacité financière.
Plus important encore, l'AMLR continue de renvoyer à des sources d'information pertinentes et crédibles, sans pour autant imposer une méthodologie unique.
Le règlement répond ainsi à une première question :
Quels éléments doivent être pris en considération ?
Sans pour autant répondreà la deuxième:
Comment ces différentes sources doivent-elles être interprétées, pondérées et combinées ?
3. Le Basel AML Index : une source ou une synthèse de plusieurs sources ?
Pour de nombreux professionnels, le Basel AML Index constitue le point de départ naturel de l'évaluation du risque pays.
Il offre une large couverture géographique, un score unique et une méthodologie fondée sur la combinaison de plusieurs indicateurs reconnus au niveau international.
Toutefois, comprendre le Basel AML Index suppose d'aller au-delà du score final.
L'indice ne mesure pas le volume de blanchiment de capitaux au sein d'une juridiction. Il évalue plutôt la vulnérabilité d'un pays au blanchiment de capitaux et aux autres formes de criminalité financière, ainsi que sa capacité à prévenir et à atténuer ces risques.
Son score global repose sur dix-sept indicateurs répartis en cinq domaines :
- la qualité du dispositif de LBC/FT ;
- la corruption et la fraude ;
- la transparence financière ;
- la transparence et la responsabilité des pouvoirs publics ;
- les droits politiques et l'État de droit.
Derrière ces différents domaines se trouvent de nombreuses sources sous-jacentes, notamment les évaluations mutuelles du GAFI, des indicateurs de corruption, des mesures de transparence financière, des indicateurs de gouvernance et des mesures relatives à l'État de droit.
Cette distinction soulève une question simple : lorsqu’un professionnel ajoute au Basel AML Index des évaluations du GAFI, des indices de corruption ou des indicateurs de secret financier, apporte-t-il réellement une information nouvelle, ou reprend-il en partie des éléments déjà intégrés dans l’indice ?
Il n'existe pas de réponse universelle à cette question. Certains établissements pourront considérer que le Basel AML Index constitue, à lui seul, un indicateur suffisamment représentatif du risque pays. D'autres préféreront analyser séparément certains de ses composants afin d'obtenir une lecture plus fine ou d'accorder une importance particulière à certains facteurs de risque.
Ces deux approches peuvent être parfaitement compatibles avec l'approche fondée sur les risques, à condition que la méthodologie retenue soit comprise, documentée et appliquée de manière cohérente.
La véritable question n'est donc pas de savoir si une méthodologie est objectivement meilleure qu'une autre, mais de s'assurer que le professionnel comprend précisément ce que chaque source mesure déjà, avant de lui attribuer un poids supplémentaire dans son analyse.
4. La fraude fiscale : au-delà des juridictions non coopératives
La fraude fiscale est devenue une infraction sous-jacente au blanchiment de capitaux de plus en plus importante. Pour autant, la dimension fiscale du risque pays peut être appréhendée sous plusieurs angles.
Les dispositifs de transparence fiscale
Plusieurs ressources publiques peuvent aider les professionnels à évaluer la dimension fiscale du risque pays, chacune ayant été développée pour répondre à un objectif spécifique.
Parmi elles figure la liste de l'Union européenne des juridictions non coopératives à des fins fiscales, qui évalue principalement la gouvernance fiscale, la transparence et la mise en œuvre des normes fiscales reconnues au niveau international. Elle n'a jamais eu vocation à constituer un classement des pays selon leur risque de blanchiment de capitaux.
Le Forum mondial de l'OCDE sur la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales offre une perspective différente. Au travers de ses examens par les pairs, il évalue la mise en œuvre, par les juridictions, des normes internationales relatives à l'échange de renseignements sur demande (EOIR) et à l'échange automatique de renseignements (AEOI) dans le cadre de la norme commune de déclaration (CRS). Ces évaluations permettent d'apprécier la capacité et la volonté des juridictions à coopérer au niveau international en matière fiscale.
L’opacité financière
D'autres ressources, telles que le Financial Secrecy Index, s'intéressent à des caractéristiques structurelles susceptibles de favoriser l'opacité financière, notamment le secret bancaire, la transparence des bénéficiaires effectifs, la coopération juridique ou encore l'accès aux informations relatives à la propriété.
Ces différentes ressources répondent donc à des questions distinctes.
- La liste de l'Union européenne s'intéresse à la bonne gouvernance fiscale.
- Le Forum mondial de l'OCDE évalue le respect des normes internationales en matière de transparence fiscale et d'échange de renseignements.
- Le Financial Secrecy Index mesure les caractéristiques structurelles susceptibles de favoriser le secret financier.
Toutes trois peuvent apporter des éléments utiles à l'évaluation du risque pays en matière de LBC/FT. Aucune, en revanche, ne doit être interprétée comme une mesure directe de la fraude fiscale.
Cette comparaison met en évidence une autre difficulté.
Une juridiction peut obtenir de bons résultats en matière de transparence fiscale et d'échange international de renseignements tout en demeurant relativement mal classée au regard d'indicateurs plus larges d'opacité financière. À l'inverse, une juridiction peut ne pas figurer sur la liste de l'Union européenne des juridictions non coopératives à des fins fiscales tout en présentant des caractéristiques qui justifient une vigilance particulière dans une perspective LBC/FT.
Ces situations rappellent que la transparence fiscale, l'opacité financière et la fraude fiscale sont des notions étroitement liées, mais qu'elles ne mesurent pas le même phénomène et ne poursuivent pas le même objectif.
Les utiliser conjointement peut donc enrichir l'évaluation du risque pays, à condition de comprendre précisément ce que chacune apporte à l'analyse.
La question n'est dès lors plus de savoir quelle est la « meilleure » source, mais plutôt :
Quel aspect du risque pays cette source me permet-elle d'appréhender qui ne l'est pas déjà par les autres ?
Cette réflexion est d'autant plus importante que plusieurs ressources reposent, au moins en partie, sur des informations sous-jacentes similaires, tandis que d'autres poursuivent des objectifs différents à partir d'indicateurs comparables. Dans une approche fondée sur les risques, l'enjeu n'est donc pas d'accumuler les sources d'information, mais de s'assurer que chacune d'elles apporte un éclairage complémentaire et une véritable valeur analytique à l'évaluation globale.
5. Le financement du terrorisme : plusieurs regards sur un même risque
L'évaluation du risque pays en matière de financement du terrorisme soulève des questions méthodologiques similaires.
Les professionnels disposent de nombreuses sources publiques. Chacune apporte un éclairage utile, mais aucune ne doit être interprétée comme une mesure autonome du risque de financement du terrorisme.
Les listes publiques du GAFI
Les listes publiques du GAFI identifient les juridictions présentant des défaillances stratégiques dans leur dispositif de LBC/FT/FP.
Les juridictions placées sous surveillance renforcée (Increased Monitoring) – communément appelées « liste grise » – se sont engagées à remédier aux défaillances stratégiques identifiées dans des délais convenus. Les juridictions faisant l'objet d'un appel à l'action (Call for Action) – souvent désignées comme la « liste noire » – présentent les préoccupations les plus importantes et peuvent justifier l'application de mesures de vigilance renforcées ou de contre-mesures.
Ces listes constituent des références réglementaires essentielles.
Elles ne doivent toutefois pas être interprétées comme un classement du risque de financement du terrorisme. Leur portée couvre plus largement l'efficacité du dispositif de LBC/FT/FP dans son ensemble.
Un pays peut être confronté à une activité terroriste importante sans pour autant figurer sur une liste publique du GAFI. À l'inverse, une juridiction inscrite sur l'une de ces listes peut l'être en raison de défaillances qui dépassent largement la seule problématique du financement du terrorisme.
Les régimes de sanctions ciblés des Nations Unies et de l'Union européenne
Les régimes de sanctions financières ciblées des Nations Unies et de l'Union européenne désignent des personnes, entités et organisations impliquées dans des activités terroristes ou dans leur financement.
Contrairement aux indices d'évaluation, ces régimes créent des obligations juridiques contraignantes en matière de filtrage, de gel des avoirs et d'interdiction de mettre des fonds ou des ressources économiques à la disposition des personnes ou entités désignées.
Ils constituent, à ce titre, des outils de conformité indispensables.
Toutefois, ces sanctions sont généralement fondées sur des personnes ou des entités, et non sur des pays. La présence d'organisations désignées en lien avec une juridiction ne permet donc pas, à elle seule, d'apprécier de manière exhaustive le risque de financement du terrorisme associé à ce pays.
Le Global Terrorism Index
Le Global Terrorism Index adopte une approche différente.
Plutôt que d'évaluer les dispositifs réglementaires, il mesure l'impact du terrorisme au moyen d'indicateurs tels que le nombre d'attentats, de victimes, de blessés ou d'otages, en accordant une pondération plus importante aux événements les plus récents.
Il permet notamment d'apprécier :
- la concentration géographique de l'activité terroriste ;
- l'évolution des attentats et de leurs conséquences ;
- les principales organisations terroristes actives dans un pays ;
- les dynamiques régionales et transfrontalières.
En revanche, il ne mesure ni l'efficacité du dispositif de lutte contre le financement du terrorisme d'un pays, ni l'existence de réseaux de financement du terrorisme, ni l'exposition propre à un professionnel assujetti.
La distinction entre l'impact du terrorisme et le risque de financement du terrorisme demeure donc essentielle.
Le rapport TE-SAT d'Europol
Le Terrorism Situation and Trend Report (TE-SAT) d'Europol apporte une perspective complémentaire.
Plutôt que de classer les pays, il propose une analyse opérationnelle de la situation européenne fondée sur les informations communiquées par les États membres, les partenaires d'Europol et Eurojust.
Il couvre notamment :
- les attentats terroristes ;
- les arrestations ;
- les condamnations ;
- les évolutions idéologiques ;
- les nouvelles méthodes employées ;
- la radicalisation en ligne ;
- les évolutions géopolitiques ayant un impact sur l'Union européenne.
Son intérêt réside moins dans l'attribution d'un score à chaque pays que dans les éléments de contexte qu'il apporte aux établissements dont l'exposition est principalement européenne.
Pris ensemble, ces différentes sources mettent en évidence un point essentiel: elles ne décrivent pas toutes le même phénomène.
Certaines évaluent les défaillances institutionnelles. D'autres mesurent l'impact opérationnel du terrorisme. D'autres encore créent des obligations juridiques contraignantes.
Plutôt que de s'opposer, elles offrent des perspectives complémentaires sur la question plus large du risque de financement du terrorisme.
Le défi pour les professionnels n'est donc pas uniquement d'identifier la source la plus autorisée, mais de comprendre précisément quelle dimension du risque est réellement mesurée par chacune d'elles.
6. Le financement de la prolifération : au-delà des listes de sanctions
L'évaluation du risque pays en matière de financement de la prolifération soulève des questions méthodologiques comparables.
Plusieurs ressources publiques sont à la disposition des professionnels, chacune apportant un éclairage sur une dimension particulière du risque de financement de la prolifération. Il est donc essentiel de comprendre ce que mesure chaque source avant de déterminer la place qu'elle doit occuper dans une méthodologie d'évaluation du risque pays.
Le cadre du GAFI et ses listes publiques
La Recommandation 7 du GAFI impose la mise en œuvre de sanctions financières ciblées relatives à la prolifération des armes de destruction massive.
Les listes publiques du GAFI peuvent constituer une source d'information pertinente lorsqu'une juridiction est identifiée en raison de défaillances stratégiques dans la mise en œuvre des Standards du GAFI. Elles ne constituent toutefois pas un classement spécifique du risque de financement de la prolifération.
De la même manière, les rapports d'évaluation mutuelle et les rapports de suivi du GAFI peuvent fournir des informations utiles sur l'approche retenue par une juridiction en matière :
- de mise en œuvre des sanctions financières ciblées ;
- d'identification du risque de financement de la prolifération ;
- de transparence des bénéficiaires effectifs ;
- de lutte contre le contournement des sanctions ;
- de supervision et de contrôle.
Le statut d'une juridiction au regard du GAFI doit donc être apprécié à la lumière des raisons ayant conduit à cette évaluation ainsi que des conclusions plus générales figurant dans les rapports.
Les sanctions des Nations Unies et de l'Union européenne relatives à la prolifération
Les régimes de sanctions des Nations Unies et de l'Union européenne visant notamment la Corée du Nord, l'Iran et d'autres préoccupations liées à la prolifération créent des obligations juridiques contraignantes.
Ces mesures peuvent notamment comprendre :
- le gel des avoirs ;
- l'interdiction de mettre des fonds ou des ressources économiques à disposition ;
- des restrictions commerciales ;
- des contrôles à l'exportation ;
- des restrictions relatives aux biens à double usage, aux technologies, au transport et aux services financiers.
Ces régimes permettent d'identifier des expositions juridiquement pertinentes et créent des obligations de conformité.
Ils ne fournissent toutefois pas une évaluation comparative de la vulnérabilité globale d'un pays au financement de la prolifération.
Le Peddling Peril Index
Le Peddling Peril Index adopte une approche différente.
Plutôt que de se concentrer uniquement sur les sanctions, il évalue la robustesse des dispositifs nationaux de contrôle du commerce stratégique ainsi que la capacité des juridictions à prévenir le trafic de biens nucléaires, de technologies liées aux missiles, d'armes de destruction massive et d'autres biens stratégiques.
Son analyse repose sur cinq domaines principaux :
- l'engagement international ;
- le cadre législatif ;
- les capacités de surveillance et de détection ;
- les dispositifs de contrôle du financement de la prolifération ;
- les mécanismes de mise en œuvre et de contrôle.
L'indice va ainsi au-delà des seules sanctions financières en intégrant des éléments plus larges tels que la réglementation des exportations, les régimes de licences, les contrôles douaniers et aux frontières, les capacités de contrôle, la coopération internationale ou encore les dispositifs de contrôle des circuits de financement.
Il évalue avant tout la qualité du dispositif national de contrôle du commerce stratégique. Il ne doit donc pas être interprété comme la preuve que des activités de prolifération existent dans chaque pays obtenant un score plus faible.
Ici encore, une question méthodologique importante se pose.
Le Peddling Peril Index intègre des informations qui peuvent déjà être reflétées, directement ou indirectement, dans d'autres sources, notamment les évaluations du GAFI. De même, certaines des thématiques qu'il couvre contribuent déjà, au moins en partie, à des indicateurs composites plus larges tels que le Basel AML Index.
Cela ne diminue en rien son intérêt.
Au contraire, cela souligne l'importance de comprendre ce que chaque source apporte réellement avant de combiner plusieurs indicateurs dans une méthodologie d'évaluation du risque pays.
Comme pour le blanchiment de capitaux, la fraude fiscale et le financement du terrorisme, l'objectif n'est pas simplement d'accumuler des informations, mais de s'assurer que chaque source apporte une véritable valeur analytique à l'évaluation globale.
7. Lire les sources dans leur ensemble
À ce stade, un constat s'impose progressivement.
L'évaluation du risque pays ne consiste pas simplement à rassembler des listes. C'est avant tout un exercice d'interprétation.
Le cadre juridique définit les questions auxquelles il convient de répondre. Les organisations internationales, les autorités et les institutions spécialisées mettent à disposition une multitude de ressources. Il appartient ensuite au professionnel de comprendre ce que chacune de ces sources mesure réellement.
Des sources différentes pour des objectifs différents
Les ressources disponibles peuvent, de manière générale, être regroupées en quatre grandes catégories.
- Les classifications juridiques et les mesures obligatoires
Cette catégorie comprend notamment les Calls for Action du GAFI, la liste de l'Union européenne des pays tiers à haut risque ainsi que les régimes de sanctions des Nations Unies et de l'Union européenne. Ces dispositifs peuvent entraîner directement l'application de mesures de vigilance renforcées, de mesures restrictives, du gel des avoirs ou de contre-mesures.
- Les évaluations de la vulnérabilité institutionnelle
Cette catégorie regroupe notamment les rapports d'évaluation mutuelle du GAFI, le Basel AML Index, le Financial Secrecy Index ainsi que certains aspects du Peddling Peril Index. Ces ressources évaluent principalement la qualité, la robustesse et l'efficacité du cadre juridique et institutionnel d'une juridiction.
- Les évaluations de la menace ou de son impact
On y retrouve notamment le Global Terrorism Index, le rapport TE-SAT d'Europol ainsi que les évaluations nationales ou supranationales des menaces. Ces ressources décrivent l'existence, la nature ou l'intensité de certaines menaces, plutôt que la qualité du dispositif réglementaire.
- Les indicateurs de transparence et de coopération internationale
Cette catégorie comprend notamment la liste de l'Union européenne des juridictions non coopératives à des fins fiscales, les évaluations du Forum mondial de l'OCDE relatives à l'EOIR et à l'AEOI, ainsi que d'autres indicateurs portant sur la transparence des bénéficiaires effectifs ou le secret financier. Ces ressources permettent d'identifier des vulnérabilités susceptibles de favoriser la criminalité financière, sans pour autant mesurer directement l'existence de celle-ci.
Présenter les ressources sous cet angle permet d'éviter de les considérer comme interchangeables. Les recouvrements apparents entre certaines sources ne traduisent pas nécessairement une faiblesse méthodologique.
Il arrive que deux ressources mesurent effectivement des dimensions différentes d'un même phénomène. Dans d'autres cas, elles s'appuient en partie sur les mêmes informations sous-jacentes. Il arrive également qu'un indicateur composite intègre déjà les résultats d'une autre source. La véritable question n'est donc pas de savoir combien d'indicateurs peuvent être mobilisés, mais de déterminer si chacun d'eux apporte une valeur analytique réellement distincte.
En définitive, la manière dont ces différentes sources sont interprétées, pondérées et combinées relève du jugement de chaque établissement. C'est précisément ce que permet l'approche fondée sur les risques.
Conclusion
L'un des aspects les plus intéressants de l'évaluation du risque pays est sans doute qu'elle résiste à toute standardisation.
Différents établissements peuvent légitimement adopter des méthodologies différentes, à condition qu'elles restent cohérentes, proportionnées, transparentes et qu'elles puissent être expliquées.
À cet égard, la législation ne cherche pas à remplacer le jugement professionnel. Elle exige au contraire que les établissements l'exercent de manière responsable et soient en mesure d'expliquer comment leurs conclusions ont été établies.
L'évaluation du risque pays consiste donc moins à rechercher un score parfait qu'à construire une méthodologie qui demeure cohérente, proportionnée et transparente dans le temps.
De la méthodologie à la pratique
Chez SableRock, nous sommes convaincus que l'évaluation du risque pays ne doit pas être un exercice figé. Elle doit évoluer au rythme des évolutions réglementaires et de la mise à jour des informations pertinentes.
Notre approche associe les exigences réglementaires à un référentiel structuré de sources publiques et institutionnelles afin de produire des évaluations du risque pays régulièrement actualisées. Les publications du GAFI, les évolutions des régimes de sanctions, les indices et évaluations du risque pays, les dispositifs de transparence fiscale ainsi que les ressources relatives au financement du terrorisme et au financement de la prolifération peuvent être consolidés au sein d'un cadre méthodologique unique, tout en conservant la justification de chaque appréciation.
Au-delà de la consolidation des informations, la technologie permet de suivre les évolutions de multiples sources, de conserver une piste d'audit des mises à jour, d'automatiser les collectes récurrentes d'informations et de soutenir une méthodologie appliquée de manière cohérente dans le temps.
La technologie ne remplace pas le jugement professionnel. Elle le soutient en automatisant la collecte, la consolidation et le suivi des informations pertinentes, permettant ainsi aux équipes conformité de se concentrer sur ce qui apporte le plus de valeur :
interpréter les informations disponibles, documenter leur analyse et prendre des décisions fondées sur une approche par les risques.